İdari İşlemlerde Savunma Hakkı

İdari İşlemin Şekil ve Usul Unsuru Bağlamında Savunma Hakkı İlkesi

GİRİŞ

Toplum düzeninin korunması için önemli bir işlev yerine getiren idare, çeşitli idari işlem ve eylemleri devreye sokmaktadır. Devlet gücünü kullanan ve geniş bir alanda tasarruf yapabilen idarenin yetki kullanımı sınırsız değildir. Çünkü idare, mevzuatta yer alan şekillere uymalı ve evrensel hukuk ilkelerini gözetmelidir. Bu bağlamda idari işlemlerin yazılı, anlaşılır, adil, tarafsız olması ve muhatapların işleme katılımının sağlanması demokratik devletin de gereğidir. İdare bu ilkeler doğrultusunda hareket ederek keyfiliğin önüne geçebilmektedir. Özellikle ilgilinin dinlenilmesi ve savunma ilkesi, yargıya taşınmayan idari işlemlerde dahi önemli bir koruma sağlamaktadır.

Türk hukukunda idari işlemler konusunda muhataplarına güvence sağlayan temel biz düzenleme olmamakla birlikte uluslararası kuruluşlar, Anayasa Mahkemesi kararları ve Danıştay içtihatları önemli bir norm oluşturmaktadır. Bu nedenle ülkemizde savunma ilkesine ilişkin kanuni düzenlemeler ve yargı kararlarını değerlendirmek gerekmektedir.

  1. İdari İşlem Kavramı

Gücü elinde bulunduran idare, kamu hizmetlerinin sorunsuz bir şekilde yürütülmesi amacıyla idari işlem yetkisini kullanmakta ve birçok karara imza atmaktadır. İdarenin doğrudan veya dolaylı olarak kullandığı işlem yetkisi ile vatandaşlar üzerinde zorlayıcı kararlar alınıp uygulamaya konulmaktadır. Bu anlamda idari işlem; kamu hizmetlerinin doğru ve eksiksiz şekilde devam ettirilmesi amacıyla, idare tarafından tek yanlı bir irade beyanı ile, idare hukuku ilkeleri çerçevesinde, muhatabının hukuki durumunda değişiklik meydana getiren kararlardır (Kadıoğlu, 2010:3-6).

Zor kullanma yetkisinin yasal bir yolu olan idari yaptırımlar, nitelikleri gereği kişisel hakların kullanımına kısıtlama getirmektedir. İdare kanunen yetkili kılındığı ya da bir kanuni engelleme olmadığı durumlarda, yargı kararına ihtiyaç duyulmaksızın cezalar verilebilmektedir. Örneğin, bir kişiye haksız yapı nedeniyle ceza verilebilmesi ya da kopya çeken öğrencinin okuldan uzaklaştırılması için yargı kararına gerek yoktur (Aslan, 2009:179-180).

  1. İdarenin İşlem Yetkisinin Kapsamı

İdarenin idari işlem (ve dolayısı ile idari yaptırım) yetkisi sınırsız değildir ve idari işlem kararı alınırken kişisel güvenceler mutlaka dikkate alınmalıdır. Bir başka deyişle idari yaptırım gibi kısıtlayıcı işlem tesis edilmesi gerektiğinde kanundan ve doğal hukuktan gelen kurallara riayet edilmelidir (Kurt, 2014:136-137)

Ülkemizde uygulama alanı bulan idare hukuku ve idari yargılama hukuku normlarında bakıldığında bireylerin haklarını tek elde toplayan genel bir hukuk normu henüz oluşturulmamıştır. Ancak çeşitli kanunlardaki güvence maddeleri ile doktrinde kabul edilmiş temel ilkeler, idari yaptırımlar hakkında genel bir koruma sağlamaktadır. Bu ilkelere işlemin esasında olduğu kadar şekil bakımından da uyulmalıdır.

  1. İdari İşlemde Şekil Şartı

Özel hukuk işlemlerinde istisnalar hariç olmak üzere taraflar arasında kurulacak hukuki ilişki bakımından şekil serbestisi ilkesi kabul edilmektedir. Zira bireylerin kendi menfaatlerini birinci dereceden düşüneceği ve haklarını korumak adına tedbirli davranacakları düşünülmektedir. Oysa idare hukukunda şekil önemli bir yer tutmaktadır. Günday’a göre; idari işlemlerde idarenin karar almadaki irade ve kararlılığı o işlemin özüdür ve idari işlemde şekil, bu iradenin düş dünyaya aktarılmasıdır (Gözler, 2003: 829).

İdarenin işlemlerinin hukuken geçerli bir norm haline gelebilmesi, öncelikle idari işlemin şekil şartlarına uyulmasından geçmektedir. Nitekim kanuni düzenlemelerle ülkemizdeki birçok idari işlem sıkı şekil şartlarına bağlanmıştır. Şekil şartının, idari işlemin vazgeçilmez bir unsuru olduğu ve şekilden ayrı bir hukuki işlemden bahsedilmeyeceği tartışılmaz bir gerçektir.

İdari işlemler; yazılı, açık, anlaşılır ve uygulanabilir olmalıdır. Karar; ilgilerine usulünce duyurulmalı ve kararda idari işleme karşı hangi hukuk yollarına başvurulabileceği gösterilmelidir. Bunun yanında idari işlemlerde olması gereken ve evrensel olarak kabul edilen nitelikler bulunmaktadır. Bunlar; idarenin araştırma yapabilmesi, yetki kurallarının değişmezliği, dolaysızlık, aleniyet, ölçülülük, bireysel sorumluluk, takdir yetkisinin adaletli kullanılması, katılımcılık, eşitlik, tarafsızlık, hukuki yardım, ilgiliyi dinleme ve ilgilinin savunma hakkı ilkeleridir. (Kadıoğlu, 2010:70-74)

Özel hukuk ve ceza hukukunda olduğu gibi idare hukukunda da işlemlerin geçerliliği idarenin kendisinden istenen kurallara bağlı kalmasından geçmektedir.   Kaldı ki temel ilkeler bakımından hukuk disiplinleri arasında benzerlikler bulunmaktadır. Örnek vermek gerekirse açıklık, savunma, suç ve cezaların şahsiliği, şüpheden sanık yararlanır, haber verme, geri yürütmeme, lehe olanı uygulama gibi ceza hukuku prensipleri idare hukukunda da geçerlidir. Bu nedenle idari işlem ve eylemlerden önce her türlü ihmal ve kastı gözden geçirilmeli ve eksikliğe fırsat verilmemelidir (Gözler, 2003: 73-74).

İdari işlemlerde şekil hem idare hem de yönetilenler bakımından karşılıklı hak ve sorumluluktur. Hakların güvence altına alınması, içerik olarak uygun olan bir idari işlemin şeklen de kabul edilebilir şekilde doğmasına bağlıdır. İdari işlemin şeklinde verilen bu önem, uluslararası bir nitelik taşımaktadır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve son yıllarda verdiği kararlarda özellikle savunma ilkesini ön planda tutmakta ve olayın ağırlık derecesi ne olursa olsun atlanılmaması gerektiğini belirtmektedir.

Abdullah Öcalan’ın açtığı bir davada Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, sanık avukatının ceza dosyalarındaki bilgileri öğrenmesinin engellenmesini hak ihlali olarak kabul edilmiştir. Bunun en önemli sebebi birçok hukuk ilkesinin savunma hakkı ile bağlantılı olmasıdır. Dolaysızlık, aleniyet, ilgiliyi dinleme, katılımcılık, hukuki yardım ve bireysel sorumluluk gibi haklar savunma hakkından bağımsız olarak düşünülmemektedir. Bu bakımdan idari işlemlerde savunma ilkesi; göz ardı edilmeyecek kadar önemli ve değerlidir (Kurt, 2014:61-70)

  1. İdari İşlemlerde Savunma Hakkı

İdare hukuku kapsamında savunma ilkesi, bir idari yaptırım tesis edilmeden önce ilgilisinin takdir edilecek cezayı doğrudan etkileyecek her türlü delili sunabilme hakkıdır. Savunma ilkesi ile birey ceza almamasını gerektiren ya da daha hafif bir ceza ile geçiştirilmesini sağlayacak her türlü delili idareye sunabilmelidir. Zira; hakkında idari, cezai ya da hukuki bir işlem tesis edilen kişinin bu işlemin sebebini bilmesi ve bu konuda kendisini savunabilmesi gerekmektedir.

Savunma ilkesi evrensel olarak kabul edilen ve hatta günlük ilişkilerde dahi geçerli olan bir haktır. Literatüre “hiç kimse kendi davasının yargıcı olamaz” şeklinde yerleşen bu ilke gereği kişiler öncelikle kendi haklarındaki bir tasarrufu öğrenmeli, sebebini ayrıntıları ile bilmeli ve bu konuda ilgili mercii önünde kendini savunabilmelidir.

Doktrinde savunma ilkesinin iki boyutlu bir hak olduğu ifade edilmektedir. Birey öncelikle işlem kapsamındaki tüm bilgilere ulaşmalı ve bunu değerlendirdikten sonra kendi görüşlerini idareye ulaştırabilmelidir. Fransız İdare Hukuku’na benzer bir şekilde ülkemizde de savunma ilkesi kanun maddeleri ile değil, mahkeme içtihatları ile desteklenmektedir (Akıllıoğlu, 1983:17)

Savunma ilkesinin hakkın özüne uygun verilip verilmediğinin tespiti bakımından ilgilisine yeterli olanakların tanınıp tanınmadığının tespiti gerekmektedir. Elverişli şartlar sunulmadan, başka bir ifadeyle savunma hakkının yeterli bir şekilde kullanılmasına imkanı verilmeden, savunmanın istenmesi de hakkın ihlalini doğurmaktadır. Bu kapsamda işlem muhatabına verilecek olan süre, araştırma yapmaya ve savunmaya hazırlamaya yetecek derecede olmalıdır. Savunma hakkının eksik verilmesi, örneğin sürenin az verilmesi ya da belgelerin kısmen gizlenmesi, idari işleme karşı açılan davalarda mahkemenin resen dikkate alacağı bir eksikliktir.

Savunma ilkesi, iki taraflı bir koruma sağlamaktadır. İdari işleme karar verilmeden önce muhataba kararın dayanaklarını açıklama ve onun bu konudaki bilgilerini sormak idare için de gereklidir. Çünkü idarenin iddiaları karşısında bireyin itirazları, düşünceleri ve ekleyeceği deliler; olayın tam anlamıyla aydınlatılmasını da sağlayacaktır. Özellikle idari soruşturmalar ve cezalarda en küçük olguların dahi değerlendirilmesi hukuk devletinin gereğidir. Savunma hakkını vermek, soruşturma yapılan dosyalarda hata yapılmasını azaltacaktır. Örneğin, rüşvet alma iddiasıyla görevden uzaklaştırma kararı verilecek olan personele savunma hakkının verilmesi sonucu rüşveti alanın o değil de başka bir personel olduğunu ortaya koyabilir.

Savunma ilkesi bireyin idari işleme katılımı ilkesini de sağlamaktadır. Bireyin öne sunduğu olguları değerlendiren idare, kararla ilgilenen herkesin anlayabileceği, tutarlı ve dayanaklı bir gerekçe yazma şansına da sahip olacaktır. Çünkü idare, bir yaptırım uygulamadan önce bazı hususları gözden kaçırmış olabilir. Örneğin olayla ilgili ismi geçen bir tanık dinlenilmemiş ya da bir belge incelenmemiştir. İlgilisinin savunma yapabilmesi bu anlamda önemlidir ve tüm delillerin incelenmesini sağlamaktadır. Danıştay, zorunlu taşımalı eğitim kapsamında kalan öğrencilerin öğrenim gördükleri okula ulaştırılmaları ile ilgili idari işlemin tesisi esnasında meslek okul, aile, belediye ve meslek örgütlerinin dinlenmesini istemiştir. [1]

Savunma ilkesinin önemi idari yargıya açılacak olan davalarda da belirleyici olmaktadır. İdari işleme dayanak olan bilgi ve belgelerin gizlenmesi, tahrif edilmesi, kısmen yok edilmesi gibi durumlar bireylerin dava açmasının ya da istedikleri sonucu almasının önünde engel olabilmektedir. Zira her ne kadar idare işlemin gerekçesini açıklayamamış olsa bile, iptal davasını açan kişi de aksini ispat edememektedir. Ve bu durumda uygulamada idareye üstünlük tanındığı ve mağduriyetin oluştuğu durumlarla karşılaşılabilmektedir (Kayhan, 2006: 130-136).

Savunma ilkesi ile birlikte idarenin resen araştırma ilkesine de değinmek gerekecektir. İdare, yaptırım uygulamadan önce işlemi doğrudan ve dolaylı şekilde etkileyecek tüm unsurları araştırmalı, eksikleri gidermeli ve araştırılacak başka bir husus kalmadığında kararını vermelidir. Buna özen gösterilmemesi ve tüm araştırmaların yaptırım uygulanan tarafından yapılmasının beklenmesi adil değildir. Zira kişi ve kurumlar idarenin etkinliğine ve yetkilerine sahip değildir. Bilgi alma hakkı kapsamında istenebilecek bilgiler sınırlıdır ve bu durumda dahi bilgiye ulaşma zaman alacaktır. Tüm yükün idari yaptırım uygulanan kişi ya da kuruluşa bırakılması da savunma ilkesinin ihlali anlamına gelmektedir. (Özdek, 2004: 208)

Bir idari işlemin ilgilisi bakımından nasıl bir sonuç doğuracağının belirsiz olduğu durumlar olabilmektedir. Öngörülmeyen bu durumlarda sanki olumsuz bir işlemmiş gibi düşünülerek ilgilisinin dinlenilmesi ve görüşlerinin değerlendirilmesi gerekmektedir (Evren, 2010:140).

  1. Savunma İlkesi İle İlgili Mevzuat

Ülkemizin idare hukuku mevzuatı incelendiğinde savunma ilkesini içeren kapsayıcı bir yasa metni mevcut değildir.  Anayasa’nın 129. Maddesinde tanınan savunma hakkı tüm idari işlemleri kapsayabilecek bir düzeyde değildir. [2] Disiplin cezası ile ilgili olan bu madde, diğer idari işlemlerde uygulama alanı bulmamaktadır. Yine Anayasa’nın 36. Maddesindeki hak arama hürriyeti yeterli görülmemektedir. [3]

Savunma ilkesi ile genel bir düzenleme olmamasının en önemli gerekçesi idari işlemlerin çeşitliliği ve karmaşıklığıdır. Kuruma, personelin konumuna ve faaliyete göre yüzlerce farklı idari işlemden bahsetmek mümkündür ve bunlarla ilgili genel bir düzenleme yapılması pratikte uygun değildir. Öte yandan bunu bir eksiklik olarak görmemek ve buna dayanarak idari işlemlerde savunma hakkını tanımamak yanlış bir tutumdur. Zira genel hukuk normları ve içtihatlar, kanuni bir metne dayanmaksızın kullanılabilmektedir. Bu nedenle bir idari işlemin şekil şartlarında savunma ilkesi ile ilgili bir düzenleme bulunmamasına rağmen, ilgilisine kendisini savunma imkanı tanınmalı, bunun için yeterli zaman verilmelidir (Evren, 2010:141-143).

İdari yaptırım kararları öncesinde savunma hakkının verilmesi uluslararası kaynaklarda da sıkça değinilen bir ilkedir. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, savunma ilkesini idari işlemlere bireylerin hakkını güvence altına alan ilkeler arasında saymaktadır. Uluslararası Adalet Divanı kararlarında da savunma hakkı vurgulanmaktadır (Karabulut, 2008:28)

Ancak bazı özel kanunlarda savunma ilkesine ve şekline ilişkin ayrıntılı düzenlemeler de mevcuttur. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 105. Maddesinde ilgililerin savunma hakkının olduğuna dair iddiaların bildirilmesi, savunma süresi ve tebliğin şekline dair ayrıntılı bir düzenleme mevcuttur. [4] Sermaye Piyasası Kanunu’nun 47. Maddesinde de savunma hakkı görülmektedir [5]ve bu örnekleri çoğaltmak mümkündür.[6]İnsan Hakları Mahkemesi savunma ilkesini adil yargılanma hakkı kapsamında değerlendirmektedir. Anayasa Mahkemesi de AİHM’ne paralel olarak savunma hakkının verilmemesini kişilerin hak arama özgürlüğünü zedelediğini belirtmektedir. Kurt, 2014:140-141)

Ülkemizdeki eksiklik Danıştay’ın birçok kararı ile giderilmiş ve uygulamada savunma ilkesinin geçerliliği kabul görmüştür. Danıştay, kendisine gelen uyuşmazlıklar kapsamında savunma hakkı ile ilgili içtihatlar geliştirmiştir. Sıkıyönetim Komutanlarının talebi ile görevlerinden el çektirilen kamu personeli hakkında getirilen “kamu hizmetlerine tekrardan girmelerinin mümkün olmadığına” dair düzenlemeyi iptal etmiştir. Yüksek Mahkeme bu kararında; ilgililer hakkında düzenlenen işlemlerin aleniyet, dinleme, savunma ve ölçülülük ilkelerine aykırı olduğunu uluslararası kaynaklara atıf yaparak açıklamıştır.[7]

Danıştay savunma ilkesi ile önemli bir diğer kararında ise personelin idari işlemin dayanağından haberdar olmasını ve kendisine adil bir savunma hakkının tanınmasını zorunlu saymıştır. Somut olayda, personel hakkında hazırlanan raporlar dikkate alınarak idari yaptırım kararı verilmiş ancak yaptırımın temelini oluşturan raporların içeriği hakkında ilgilisi aydınlatılmamıştır. İlgilisinin talebine rağmen raporlara ulaşamaması Danıştay tarafından savunma ilkesinin başı başına bir ihlali olarak görülmüştür. [8]Zira herkesin hakkında düzenlenen ve suçlama içeren bir belgeden haberi olma hakkı vardır. İdare bunu tebliğ etmekle kalmamalı, idari işlemin muhatabına suçlamalara cevap verebilecek bir süre vererek idari işlem öncesinde savunmasını değerlendirmelidir.

SONUÇ:

Savunma ilkesi; açıklık, alenilik, cezaların şahsiliği, silahların eşitliği, hukuki yardım ve adil yargılama ilkelerinin temelini oluşturmaktadır. İdare, kamu düzeni ve refahının sağlanması için elbette idari işlem yapmaya yetkilidir. Ama hem kanundan doğan şekil şartlarına uyulmalı ve kanunda yer almasa bile savunma hakkını unutmamalıdır. İdare Mahkemeleri, Danıştay ve Anayasa Mahkemesi, savunma hakkının ihlal edilmesini incelemekte ve idari işlem hakkında iptal kararları vermektedir. Dış denetleyici olarak Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de savunma hakkını önemsemektedir.

Ülkemiz nezdinde savunma hakkının ihlaline ilişkin birçok karar mevcuttur. Hak ihlallerine sebep vermemek için idari işlemler yazılı yapılmalı, muhatabının anlayabileceği ölçüde açık olmalı ve muhataba tebliğ edilmelidir. İdari işlemden önce de ilgilisinin tüm süreçlerden bilgilendirilmesi, dayanakları çürütmesi için süre verilmesi ve istediği belgelere ulaşımının sağlaması önemlidir. Devlet vatandaşına tuzak kurmaz ilkesinin de bir gereği olarak idari işlemlerde şeffaf olunmalıdır.

KAYNAKÇA:

Kadıoğlu, Ali (2010); “İdari İşlemin Şekil Unsuru,” Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya.

Aslan, M. Yasin (2009); “İdari Yaptırımlar,” Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Cilt 40. Sayı 85, s.179-180.

Kurt, Hayrettin (2014); “İdari Yaptırımlara Karşı Güvenceler,” Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 18, Sayı 1, s.130-140

Evren, Çınar Can (2010); “İdari Usul İlkelerinin Yönetim Hukukumuz Açısından Değeri,Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı 91, s.111-144.

Gözler, Kemal (2003); “İdare Hukuku,” Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa,

Akıllıoğlu, Tekin (1983); “Yönetim Önünde Savunma Hakları,” TODAİE Yayınları, Ankara

Özdek, Yasemin (2004); “Avrupa İnsan Hakları Hukuku ve Türkiye,” TODAİE Yayınları, Ankara

Karabulut, Mustafa (2008); “İdari Yaptırımların Hukuki Rejimi,” Turhan Kitabevi, Ankara

Kayhan, Mehmet (2006); “İdarî Yargıda Gerekçesiz Kararlar, Silahların Eşitliği İlkesi Ve Âdil Yargılanma Hakkı,” Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı 65, s.129-141. 

[1] Danıştay 8. Dairesi’nin 15.12.2009 tarihli, 2009/8738 Esas sayılı Kararı

[2] Anayasa 129/2: Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez.

[3] Anayasa 36: Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.

[4] Rekabetin Korunması Hakkında Kanun/43: Kurul, başlattığı soruşturmaları, soruşturmaya başlanması kararının verildiği tarihten itibaren 15 gün içinde ilgili taraflara bildirir ve tarafların ilk yazılı savunmalarını 30 gün içinde göndermelerini ister. Taraflara tanınan ilk yazılı cevap süresinin başlayabilmesi için Kurulun bu bildirim yazısı ile birlikte, iddiaların türü ve niteliği hakkında yeterli bilgiyi ilgili taraflara göndermesi gerekir.

[5] Sermaye Piyasası Kanunu 105/1: İdari para cezalarının uygulanmasından önce ilgilinin savunması alınır. Savunma istendiğine ilişkin yazının tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde savunma verilmemesi hâlinde, ilgilinin savunma hakkından feragat ettiği kabul edilir.

[6] Bankacılık Kanunu 149

[7] 7.12.1989 tarihli 1988/6 Esas, 1989/4 Karar Sayılı İçtihatları Birleştirme Kurulu Kararı

[8] Danıştay 5.Dairesi’nin 6.6.1991 tarihli 1990/4297 Esas, 1991/1099 Karar Sayılı Kararı

Savunma Hakkı
İdari İşlemlerde Savunma Hakkı

Cevap bırakın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.